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全國人大 |《中華人民共和國漁業法》實施情況報告(全文)

發布時間:2019/12/30 17:00:41  來源:全國人大網  編輯:黃姍  我來說兩句我來說兩句(0)
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核心提示:漁業是農業農村經濟的重要產業,是實施鄉村振興戰略的重要途徑,是生態文明建設的重要內容。全國人大常委會開展漁業法執法檢查,目的是為了通過增強法律制度的執行力
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  全國人民代表大會常務委員會:

  漁業是農業農村經濟的重要產業,是實施鄉村振興戰略的重要途徑,是生態文明建設的重要內容。全國人大常委會開展漁業法執法檢查,目的是為了通過增強法律制度的執行力,貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央推動現代漁業發展的決策部署,促進我國漁業實現高質量發展,助力實施鄉村振興戰略,滿足人民群眾對優質水產品和優美水域生態環境的需求,為推進漁業治理體系和治理能力現代化提供強有力的法治保障。此次執法檢查是漁業法自1986年頒布實施以來,全國人大常委會首次對該法開展執法檢查。執法檢查組由全國人大常委會副委員長曹建明、吉炳軒、萬鄂湘、武維華擔任組長,成員由全國人大常委會委員、農業農村委組成人員、部分全國人大代表共29人組成。8月26日,執法檢查組召開第一次全體會議,部署檢查工作,聽取農業農村部、國家發展改革委、財政部、交通運輸部、中國海警局關于貫徹實施漁業法有關情況的匯報,公安部、自然資源部、生態環境部、海關總署等部門提供書面匯報材料。9月至10月,執法檢查組分4個小組,赴天津、遼寧、上海、浙江、福建、山東、湖北、海南等8省(市)開展執法檢查。同時,委托河北、江蘇、安徽、江西、湖南、廣東、廣西等7省(區)人大常委會對本行政區域內法律實施情況進行檢查。11月22日,執法檢查組召開第二次全體會議,總結工作、討論報告。為確保執法檢查取得實效,全國人大農業農村委在7月中旬,與農業農村部有關司局、單位進行了座談。在執法檢查組第一次全體會議上,專門安排與會人員共同學習漁業法,邀請法律專家對漁業法的立法目的、基本原則、主要制度、具體條款內容進行解讀,進一步增強執法檢查工作的針對性。在開展執法檢查過程中,檢查組深入到28個市縣區,實地檢查32家漁業企業,走訪13個漁港漁村,召開了16個基層座談會,廣泛聽取基層漁政監督執法人員、科技人員、漁業企業、合作社、養殖戶、漁民代表以及法律專家對貫徹實施漁業法的意見和建議。檢查組還在天津市、海南省隨機抽查檢測了12家養殖主體生產的7個水產品種禁用藥物殘留情況。現將這次執法檢查的主要情況報告如下:

  一、漁業法貫徹實施的基本情況

  法律頒布實施以來,特別是黨的十八大以來,國務院及地方各級政府認真貫徹漁業法確立的以養殖為主,養殖、捕撈、加工并舉的發展方針,依法規范管理漁業生產活動,推動我國漁業經濟持續健康發展。2018年,我國水產品總產量6457.7萬噸,約占世界總產量的40%,其中養殖產量4991.1萬噸,占世界養殖總產量的2/3以上;漁業經濟總產值2.586萬億元,其中漁業產值1.28萬億元,占農林牧漁業總產值的10.7%,水產品加工率41%,水產品進出口總量954萬噸,進出口總額372億美元;漁民人均純收入達到19885元,水產品人均占有量46公斤,基本實現了促進漁業生產發展,滿足人民生活需要的立法目的。

  (一)依法規范養殖生產行為

  落實漁業法第10條、第11條規定,加強養殖水域灘涂統一規劃利用,依法核發養殖證。目前,全國水產養殖面積719萬公頃,1502個水產養殖主產縣完成水域灘涂規劃編制,全國共核發養殖證11.7萬本,發證面積380萬公頃,占比53%。湖北省累計核發淡水養殖證3.5萬本,做到應發盡發,浙江省發放近海養殖證2242本,基本實現全覆蓋。落實漁業法第4條、第16條規定,加大水產優良品種選育推廣力度。國務院漁業行政部門公告推廣水產新品種215個,2018年全國水產養殖品種改良率51%,共生產淡水魚苗1.3萬億尾、海水魚苗128億尾。落實漁業法第17條、第18條規定,加強水產苗種進出口檢疫和水產養殖病害防治。近年來從進口水產種苗中截獲白斑病等重要水生動物疫病5種,遼寧、上海等地推動建立水產品疾病遠程診斷系統,提升水生重大疫病預防控制能力。落實漁業法第19條規定,加強水產品質量安全和投入品監管。全國水產品產地質量安全監測合格率達到99%以上,執法檢查組隨機抽查對象和品種全部合格,天津、海南等地建立完善水產品質量安全追溯體系,“三魚兩藥”問題得到初步遏制。

  (二)依法加強捕撈監督管理

  落實漁業法第21條規定,扶持遠洋捕撈業發展。國務院有關部門制定出臺了一系列扶持政策發展遠洋捕撈業,目前我國169家遠洋漁業企業、2654艘遠洋漁船作業范圍涵蓋太平洋、印度洋、大西洋公海和南極海域,以及42個國家專屬經濟區海域,60%的捕撈漁獲運回國內。落實漁業法第23條、第24條規定,抓好捕撈許可證制度實施。全國各級漁政部門共核發各類捕撈許可證41萬本,建立國家漁船管理數據庫,強化漁船屬地管理,全面推行依港管船管人管漁獲,安徽、福建、山東、廣東、廣西等地積極推動內陸漁船登記證書、檢驗證書和捕撈許可證“三證合一”改革。落實漁業法第26條規定,加強捕撈漁船檢驗。2018年4月,交通運輸部門開始履行漁船檢驗職責,已對全國全部遠洋漁船簽發船舶檢驗證書。落實漁業法第27條規定,持續推進漁港規劃建設。1998年以來國家累計投資83億元,在沿海地區建設中心漁港66座、一級漁港82座,沿海漁港總數1292個,2018年國務院有關部門制定實施全國沿海漁港建設規劃(2018—2025年),推動建設10大沿海漁港群和93個漁港經濟區。

  (三)依法增殖養護漁業資源

  落實漁業法第21條、第22條規定,持續降低漁業捕撈強度,探索實施捕撈限額制度。通過嚴控網船工具指標,2015年以來壓減國內海洋捕撈漁船3.1萬艘、功率130萬千瓦,沿海9個省市開展針對重點品種的海洋限額捕撈試點,在江蘇省洪澤湖對銀魚等品種、在長江口對中華絨螯蟹、刀鱭等品種實施限額捕撈管理,取得初步成效。落實漁業法第28條規定,大力開展漁業資源增殖放流。將每年6月6日確定為增殖放流日,近年來中央財政每年安排4億元支持實施漁業增殖放流,2000年以來累計放流重要經濟物種和珍稀瀕危野生物種苗種2000億尾,2018年省級及以下漁業部門共征收漁業資源增殖保護費20269萬元,河北省開展中國對蝦增殖的回捕率為2.6%,投入產出比達到1∶49。落實漁業法第30條規定,強化禁漁區和禁漁期管理。在北緯12°以北的我國管轄海域實施伏季休漁,在長江、黃河等主要河流干流和鄱陽湖、洞庭湖等大型通江湖泊實施禁漁休漁,湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海等長江流域省市堅決貫徹落實黨中央“共抓大保護,不搞大開發”的要求,分類分階段推進禁捕工作,同時中央財政投入資金72億元,支持實施長江流域重點水域禁捕和扶持退捕漁民轉產轉業。落實漁業法第29條、第37條規定,加強水產種質資源和水生野生動物保護。全國共劃定535個水產種質資源保護區,建立國家級和省級水產原良種場884個,建成海洋牧場233個,投放人工魚礁6094萬空立方米,山東省積極開展現代化海洋牧場建設綜合試點。國務院制定出臺長江水生生物保護工作意見,實施中華鱘、長江鱘、長江江豚拯救行動計劃,有關部門制定實施重點流域水生生物多樣性保護方案,開展人工繁育、增殖放流、救護救治等,加強珍貴瀕危水生野生動物保護。

  (四)依法保護漁業水域環境

  落實漁業法第20條、第36條規定,強化對漁業水域生態環境的保護。國務院有關部門組織開展漁業水域生態環境監測,監測站點覆蓋水產種質資源保護區、自然保護區、近岸海灣灘涂、內河主要流域等水域,監測面積近1157萬公頃,2018年在111個監測水質的重要湖泊、水庫中,Ⅰ類水質占比6.3%,在417個監測水質的近岸海域點位中,優良海水(Ⅰ類、Ⅱ類)比例比2017年提高6.7個百分點;開展針對海上石油、港口航道、化工電力等涉漁工程的環境影響評價,落實近20億元漁業資源和生態環境補償資金,推動水域生態保護修復;實施渤海綜合治理攻堅戰行動計劃,在遼寧、河北、山東、天津大力推進海水養殖污染治理、漁港環境綜合整治、海洋生物資源養護等工作,2018年渤海近岸海域Ⅰ類水質比例比2017年提高31個百分點;持續改善長江水域生態環境,推進水污染治理、水生態修復、水資源保護“三水共治”,提升水產綠色生態養殖水平。同時,各地各部門嚴格督促養殖生產者控制養殖容量、整治網箱網圍網攔、加強養殖尾水治理,通過轉變養殖方式推動漁業水域生態保護,全國共創建水產健康養殖示范場5628個、漁業健康養殖示范縣39個,2018年全國稻田綜合種養面積3042萬畝,工廠化養殖發展到4814萬立方米。

  (五)依法強化漁業監督執法

  落實漁業法第6條、第7條規定,推動漁業監管執法體系、機構和隊伍建設。目前,全國共有漁政執法機構2679個、各類漁政船艦2581艘、持證執法人員2.74萬人。2018年6月全國人大常委會作出決定后,中國海警局切實履行對機動漁船底拖網禁漁區線外側、特定漁業資源漁場的漁業監管執法職責。漁政和海警部門加強執法協作配合,推動建立執法力量協同、數據信息共享、聯勤聯動巡查的海上漁業執法工作機制。落實漁業法第五章規定,加大漁業監督執法力度。近年來,各級漁政執法部門持續組織實施“中國漁政亮劍”專項行動,重點打擊漁業法第38條、第41條至43條規定的各類違法行為,2015年以來累計取締涉漁“三無”船舶3.98萬艘、“絕戶網”等禁用漁具155萬張(頂),加大對電毒炸捕撈行為的處罰力度,明確15種重要經濟魚類的最小可捕規模及幼魚比例,制定13種海洋禁用漁具目錄;中國海警累計出動各類艦艇5.6萬艘次,查處各類違規作業漁船7447艘,查扣涉漁“三無”船舶644艘,驅離外籍侵漁漁船3142艘次。浙江省自2014年以來持續開展“一打三整治”行動,累計取締涉漁“三無”船舶1.8萬艘,占全國總量的45%,清理違禁漁具94.5萬張(頂),超過全國總量的60%。行刑銜接有序推進,2017年以來公安機關對非法捕撈、非法捕殺水生野生動物犯罪立案6600多起,抓獲犯罪嫌疑人7800多名。

  二、實施漁業法存在的主要問題

  總體來看,漁業法在各地各部門得到了有效實施,但隨著當前經濟社會快速發展和漁業供給側結構性改革不斷深入,人民群眾對優質安全水產品、優美水域生態環境的需求與水產品供給結構性失衡、漁業資源環境過度利用之間的矛盾仍較為突出,法律規定執行不到位、法律責任尚未完全壓實和現行漁業法律制度不健全、不完善問題并存,貫徹實施漁業法還面臨以下問題:

  一是養殖生產權益保護有待強化。貫徹落實漁業法第11條、第15條、第34條,推動養殖水域合理規劃利用,依法核發養殖證,加強重要養殖水域保護仍需加強。目前養殖水域灘涂開發利用遇到的困難和阻力不斷加大,2015年至今我國水產養殖面積減少了128萬公頃,其中淡水養殖面積縮減了100萬公頃,河北省11個設區市中僅有2地編制完成了養殖水域灘涂規劃,安徽省150萬畝養殖水域在城鎮化快速發展中被擠壓,湖北省圍湖造田形成了800多個、面積超過96萬畝的圩垸。養殖證發證工作進展較為緩慢,漁業法第14條規定征用集體所有水域灘涂按土地管理法有關征地的規定辦理,一些地方為避免發生征用補償,對核發養殖證的積極性不高,浙江省反映集體水域灘涂征用補償標準較低,集體水域灘涂承包經營期限不明確,上海市金山區反映水域灘涂承包合同一般一年一簽,使得養殖者對投入存在顧慮,短期行為成為常態。在海水養殖方面,隨著臨港工業、交通航道用海快速發展,傳統漁場不斷縮小,漁民失海現象普遍;同時,養殖水面細碎分割不利于規模化發展,難以形成規模效應,也容易引發養殖者之間、養殖者與捕撈者之間爭搶作業地點的糾紛。近海養殖需辦理近海養殖證和海域使用證,兩證分別由漁業和自然資源部門核發,發證存在一定重疊,部門之間以及一些地方對兩證的認識仍不統一,在一定程度上影響到養殖水域灘涂規劃落地實施,也不利于養殖生產者權益保護,沿海村級集體和漁民養殖用海減免海域使用金政策還不明確。

  二是綠色生態養殖發展不夠充分。漁業法第二章對養殖業生產管理作出了明確具體規范,但缺乏與深化漁業供給側結構性改革,增強優質綠色安全水產品供給相適應的制度安排,推動養殖業向生態優先、綠色發展轉變的目標導向不夠明確,水產品總量相對過剩和結構性短缺、水產養殖數量規模和質量效益不平衡問題較為突出。落實漁業法第4條提高漁業科技水平的規定仍顯不足,漁業科技支撐不夠,廣東省沒有省級水產研究機構,基層漁業科技推廣網絡不健全,缺乏專門的漁業技術推廣人員。水產種業整體發展滯后,原種保存、良種研發是水產養殖業的短板,部分品種如南美白對蝦種苗供應長期受制于國外供應商。養殖企業、養殖戶代表在座談中向檢查組反映,目前苗種退化嚴重、良種不良、發病率較高、抗病疫苗少、替代野生幼雜魚、動物內臟的配合飼料研發不夠等問題比較突出。遼寧、湖北、廣東等地一些養殖場有養殖澳洲小龍蝦、美洲鰻等境外品種,但未經正規渠道審批登記,沒有開展生態風險評估,養殖者也沒有采取防逃措施。落實漁業法第17條、第18條關于水生生物疫病防控和病害防治的規定需要加強,2018年因病害造成的我國漁業經濟損失為26.1億元、占比19.1%,產量損失20.5萬噸、占比24.6%,受災面積15.3萬公頃、占比25.2%,缺乏對國內水產種苗異地運輸、銷售、引進等法律規定,廣西壯族自治區基層水生動物防疫體系仍待完善,地方動物檢疫部門一般沒有專門水產檢疫人員,給水產養殖業綠色發展帶來一定隱患。漁業法第19條規定的養殖者質量安全責任需要強化,養殖生產檔案制度不健全,一些養殖者無序使用含有禁用藥物成分的水質改良劑、微生態制劑等“非藥品”投入品,影響水產品質量安全。同時,水產品運輸仍是監管薄弱環節,目前進入市場環節的水產品抽檢合格率為97%,低于產地監測水平。檢查組在福建省檢查時還發現,個別企業通過將養殖的優質水產品銷往國外賺取出口退稅,對滿足國內市場需求重視不夠。

  三是漁業水域生態修復任重道遠。漁業法第36條規定的保護漁業水域生態環境的法律責任還需壓實,推動養殖生產者落實漁業法第20條保護水域生態環境的主體責任仍需發力。2018年我國海洋漁業水域主要超標指標為無機氮,內陸水域主要超標指標為總氮,全國報告發生漁業污染事故140起,因污染造成漁業經濟損失8.2億元,滸苔、藍藻爆發等自然生態災害對漁業造成很大影響。在海洋漁業方面,近岸污水管網不配套、污水處理比例不高、直排超標等問題尚未得到根治,山東省萊州灣、丁字灣等海水養殖密集區域排污口設置不規范,近岸水域生態系統較為脆弱;海洋環境監測手段相對滯后,沿海市縣一級監測能力較弱,監測頻次較低影響海洋環境監測數據的精準性;漁港環境臟亂差現象突出,江蘇省大部分漁港沒有連接城鎮污水管線,漁船含油污水、生活污水、洗艙水以及固體垃圾回收處置設施設備缺乏。在內陸養殖方面,養殖污染治理長效機制尚不健全,生態修復責任不明確,補償機制有待完善,江西省目前沒有具備養殖水域污染事故鑒定資質的機構;過度追求高密度超容量養殖,盲目投放餌料等現象普遍,缺少與綠色養殖相適應的污染治理技術,特別是養殖尾水排放尚未制定國家標準,湖北省天門河流域春節前有大量魚塘冬季干塘排水,底泥混合塘水直排入河;一些傳統養殖區域劃入生態紅線范圍后,生態養殖技術不足問題凸顯。同時,對漁業保水凈水生態功能認識不足,有的甚至簡單認為水產養殖一定會造成水體污染,一些地方在環境保護壓力下對開放水域養殖采取一禁了之,綠色生態漁業發展空間受到限制。

  四是捕撈監督管理水平有待提升。漁業法第22條、第23條確立的以捕撈限額為核心的產出管理和以船網工具指標為基礎的投入管理制度未能得到有效實施,特別是受漁民多魚種作業、水產品追溯難以及相關配套制度不健全等因素影響,捕撈限額制度還未全面執行,僅在特定區域、特定時間、對特定品種開展了試點。作為產出控制的重要手段,漁業法第25條關于填寫漁撈日志的規定執行還不到位,漁獲物上岸后流通環節的監管有待強化,如何確定可捕漁業資源種類及其捕撈數量,如何對捕撈量進行有效監管等都在探索之中。一些地方落實船網工具控制指標,核發捕撈許可證不嚴,漁業法第24條將取得船舶證書作為發放捕撈許可證的條件,第41條規定了未取得捕撈許可證擅自捕撈的法律責任,但沒有對涉漁“三無”船舶的處罰作出規定,涉漁“三無”船舶監管的法律依據不足,持有“地方糧票”的涉漁“三無”船舶成為監管薄弱環節,船籍港休漁、進出港報告制度尚未落實到位。漁船基礎信息不準確且共享不夠,缺乏必要技術手段,違規漁船假冒、套用船名、船號現象較多,船舶檢測鑒定存在周期長、成本高、標準不統一等問題,影響執法效果。一些地方在監管執法中存在地方保護傾向,沿海省份執法尺度寬嚴不一、步調不一致,海區省級之間執法銜接不夠,全國“一盤棋”的監管機制尚未建立。外籍漁船非法越界、國內漁船違反漁業協定作業以及正常漁業作業受侵擾等情況并存,侵漁侵權涉外事件時有發生。漁業法第26條要求漁船檢驗合格方可下水作業,但對漁船安全生產設施配備、船員配置條件、漁船適航狀態、強制保險責任、應急處置等并未明確規定,漁船傾覆、碰撞等生產事故高發,2019年7月海南省“瓊瓊海漁01039”漁船在西沙海域發生重大險情,漁船違規超員嚴重、職務船員配備不齊、普通船員持證率過低、未按報備編隊進行生產是造成事故的主要原因,雖然全部船員均已獲救,但也暴露出漁船安全生產缺乏規范,難以壓實船主安全生產責任的問題。

  五是漁業資源養護基礎依然脆弱。貫徹落實漁業法第21條、第28條合理安排捕撈力量、增殖漁業資源的責任與實現漁業資源合理開發、永續利用的目標之間仍有差距。對河流規劃開發、大型水利工程建設對漁業資源和水域生產力的影響研究不夠。檢查中發現,渤海經濟魚類品種由上世紀80年代的八十多種減少到近年來的十幾種,帶魚、小黃魚、鰳魚等已絕跡多年;浙江省帶魚、小黃魚、鯧魚、梭子蟹等四大主要經濟魚類的可捕資源量近年來呈下降趨勢,漁業資源小型化、低層次化、低值化趨勢較為明顯;長江口傳統優質優勢魚類品種逐步減少,蝦蟹等短生命周期品種增加。一些地方在征收漁業資源增殖保護費時對漁業資源破壞程度的關注不夠,增殖保護費的使用用途也有待加強監管。水產種質資源保護制度不完善仍是弱項,漁業法第29條對水產種質資源保護的規定較為寬泛,缺少從普查、收集、保存到鑒定、交流、利用的系統制度設計,既影響漁業資源增殖保護,也制約水產養殖業綠色發展。一些地方積極引導社會力量投入增殖放流,但對社會放生行為缺乏必要規范,廣西壯族自治區部分群眾在漁業養殖水域隨意放生巴西龜、雀鱔、食人魚等外來物種,對原生物種造成沖擊。在執行漁業法第30條關于禁漁區、禁漁期、漁具管理的規定中,海洋伏休存在時間差是地方反映較多的問題,休漁結束開捕后捕撈力量的投入高峰基本抵消了休漁養護效果,地方政府的監管職責以及區域聯合執法需要加強。違規漁具銷售缺乏源頭監管,一些對漁業資源破壞較大的改良漁具沒有被納入到禁用漁具目錄,主要品種漁獲物中幼魚捕撈比例維持在高位。漁業法第32條至35條關于減少工程施工建設對漁業資源影響的規定還需嚴格執行,一些地方對過魚設施建設重視不夠,湖南省衡陽市湘江干流4處攔河工程僅有2處修建了過魚設施。落實漁業法第37條加強珍貴瀕危水生野生動物保護規定的形勢不容樂觀,海洋牧場作為資源養護的重要途徑,涉及海域使用、涉海工程建設、生態養殖和資源增殖等多方面,需要明確投入主體和政府部門的責權關系。

  六是漁業漁區發展政策還不健全。漁業法第21條對扶持遠洋捕撈業發展作出了原則性規定,從檢查情況看,海洋漁業受投資成本、涉外入漁管理等因素影響,扶持政策措施仍有待進一步強化,遠洋漁業企業用工管理、外籍船員進出境困難、海外基地建設扶持力度較小是企業反映較為集中的問題。漁業法第27條規定的漁港規劃建設仍顯滯后,投入不足和管理不規范問題同時存在,漁港建設中對漁船避風錨地、防污設施、監管設備等投入不斷減弱、地方建設積極性不高、漁港經濟區發展相對滯后、綜合服務功能發揮不充分;漁港管理中一些地方存在經營管理不規范現象,有的甚至是從進港漁船的漁獲物中進行抽成,對進港漁船不加區分,不管漁獲物是否為合法捕撈,依港管船管人管漁獲責任仍需強化落實。實現漁村全面振興的著力點不足,漁區經濟結構較為單一,漁業一二三產業發展不平衡,產業發展融合不夠,2018年全國漁業一產占比49.5%,休閑漁業產值902億元,占漁業三產的比重為12.2%,全國休閑漁船超過12.4萬艘,但對休閑漁業沒有明確法律規范。傳統漁村基礎設施建設有待加強,公共服務體系需要完善,特別是隨著禁捕退捕和資源養護力度加大,落實減船轉產要求給漁民再就業和持續增收帶來壓力,漁民退漁后沒有土地,生產技能比較缺乏,轉產轉業渠道較窄。目前我國仍有7965個漁業村、1878萬漁業人口,其中傳統漁民618萬,2013年以來漁民收入增長幅度趨緩,2018年漁民收入增幅低于農村居民。漁業養殖風險較大,2018年全國因臺風、洪澇等自然災害造成的漁業經濟損失102億元,占比74.9%,目前水產養殖保險保費尚未納入中央財政政策性農業保險保費補貼范圍,養殖戶自繳比例為40%,增加了養殖經營成本。

  七是漁業法律制度規范仍需完善。漁業法第6條明確了各級漁政部門的執法主體地位和監管責任,但對政府相關職能部門應履行監管職責的規定不夠清晰,海警部門的執法主體地位需要明確,各級漁政、海警、公安、交通、環保、市場監管等部門的聯動執法需要加強,特別是線內漁政、線外海警的執法協作機制亟需進一步銜接暢通,執法效率和效果有待提升。在推進新一輪機構改革中,監管執法機構設置需進一步理順,一些地方的漁政管理呈弱化趨勢,基層監管執法力量不足、設備老化,海上“逐牧式”和“點對點”執法方式使得證據提取和保存困難,甚至面臨著“追不上、斗不過”違法漁船的窘境。漁業法第五章對各類漁業違法行為應承擔的法律責任作出規定,但落實法律責任既存在責寬罰松、程度界定模糊、行刑銜接仍不緊密、處罰手段單一、違法成本較之高額牟利明顯過低,難以形成有效的法律震懾等問題,又存在漁政執法行政強制授權不充分、部分處罰措施缺乏可操作性、一些禁止性條款缺乏相應罰則規定等問題,比如漁業法第16條規定自育自用水產苗種可以不經審批,而現實中大部分水產苗種廠生產的苗種既自用也對外銷售,容易造成監管漏洞;第31條對捕撈具有重要經濟價值的水生動物苗種作出了禁止性規定,但沒有明確規定違法者應承擔的法律責任;對運輸銷售流通環節違法行為,如對在禁漁區或禁漁期內銷售非法漁獲物缺乏明確具體的處罰措施,這些都影響了法律的權威性和執行力。漁業法和實施細則制定實施的時間較早,不適應新形勢下推動漁業高質量發展的需要,亟需作出修改完善,是地方普遍反映的問題。

  三、貫徹實施漁業法的意見和建議

  進一步貫徹實施漁業法要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,瞄準漁業升級、漁村振興、漁民富裕、漁業水域生態文明的新時代漁業發展靶向,立足于推動我國漁業實現高質量發展,實現漁業治理體系和治理能力現代化的目標任務,不斷健全完善漁業法律制度,依法強化各級政府部門對漁業漁民權益的保護,確保法律責任依法、全面、嚴格落實。

  (一)進一步強化漁業生產權益保障

  貫徹落實好漁業法第11條、第14條、第15條關于養殖水域灘涂規劃利用、征用管理、重點養殖水域保護等法律規定,依法保障漁業生產者合法權益。一是加快養殖證發證工作,盡快界定集體所有的水域灘涂,推動應發盡發、限期發放。依法明確養殖水域灘涂的物權屬性,依證劃定養殖水域灘涂四至界限,發揮養殖證對于維護養殖者合法權益的保障作用。參照農村土地承包法關于土地承包期限的規定,合理確定承包經營集體水域灘涂從事養殖的使用期限。健全完善漁村集體和漁民從事近海養殖減免繳納海域使用金相關政策,延長海水養殖海域使用年限。二是加快養殖水域規劃編制實施,按照“多規合一”要求,將養殖水域灘涂納入國土空間統一規劃。強化規劃的法律地位和引領作用,依規劃定漁業生產功能區,明確重要養殖水域范圍,管控并穩定重點水域水產養殖面積,嚴禁擅自占用重要養殖水域和養殖場所。完善養殖權益損害賠償機制,加大對失海失水漁民權益的保障力度,根據當地經濟社會發展水平調整征用補償標準,提高社會養老保障水平。三是落實漁船所有人和船長的安全生產責任,明確出海作業漁船必須符合適航要求,將配備安全通訊導航、船位監測終端、消防、救生、救急等設施設備作為船舶檢驗的重要內容,為船員辦理安全生產強制保險,降低捕撈漁船和漁民出海作業風險。督促地方切實履行漁船檢驗職責,保障漁船安全生產作業。

  (二)進一步推動綠色生態養殖發展

  貫徹落實好漁業法第16條至19條關于水產優良品種選育推廣、水產苗種檢疫、病害防治、質量安全監管等法律規定,不斷深化漁業供給側結構性改革,推動水產養殖業加快實現綠色生態發展。一是堅持科技興漁,健全完善有利于養殖業綠色發展的科技支撐體系,重點是強化優質水產養殖新品種選育、研發綠色養殖模式和污染防治技術、推廣使用疫病生態防控措施和配合飼料、提升養殖設備和裝備水平,持續推動實施水產良種工程、“藍色糧倉科技創新”專項,進一步提高綠色水產品產出率。二是健全完善水生動物防疫體系,加強水產種苗進出口檢疫和生產管理,依法嚴格生產審批,提高行業準入門檻,建立退出機制,加強水生動物疫病監測預警,規范異地苗種引進行為,明確產地檢疫責任,落實產地檢疫的經費、設備和人員保障。三是完善水產品質量安全監管制度,明確漁政、市場監督等部門的監管權限和職責分工,強化運輸流通環節水產品質量監管。推動建立養殖生產檔案和產品追溯制度,將含有違禁藥物成分的水質改良劑、微生態制劑等投入品納入獸藥范圍監管,壓實養殖者質量安全責任。四是依托各類新型經營主體推動養殖海域連片經營,推動工廠化規模化養殖。在有條件的地方推廣稻漁綜合種養模式,在保障農田糧食產量不降低的前提下,適當提高養殖所需溝坑用地面積占比,通過生態種養減少農田化肥施用量,提高稻漁種養綜合收入。完善水產品貿易政策,鼓勵引導養殖企業優先滿足國內消費者對優質水產品的需求。

  (三)進一步保護修復漁業水域環境

  貫徹落實好漁業法第20條、第36條、第47條關于各級政府及養殖生產者保護漁業水域生態環境、加強漁業水域環境監管、依法處置漁業污染事故等法律規定,推動漁業水域生態文明建設,實現人與自然和諧共生。一是強化養殖生產者保護漁業水域生態環境的主體責任。推動淡水養殖池塘生態化改造,重點做好循環水和進排水處理設施建設,建立海水養殖排放臺賬,督促海水養殖企業自行檢測。抓好養殖區域養殖用水排放治理,推進養殖節水減排、養殖副產品和廢棄物集中收置和資源化利用。二是完善與漁業水域環境保護相關的標準體系。政府相關部門要盡快制定養殖尾水排放標準,合理確定養殖進水排水標準要求,以確定養殖規模和密度為重點促進水產養殖標準化發展,開展水產養殖容量評估,明確不同養殖區、不同養殖模式的容量限制要求。三是落實政府保護漁業水域生態環境的責任。建立以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系,統籌推進陸海生態環境綜合治理。強化沿海縣區基層海洋環境監測、鑒定機構和執法隊伍建設,加大海洋生態環境監測頻率,加強涉漁項目環境影響評價。推動漁港排污管網和固體垃圾回收處置設施建設,加大對破壞漁業生態環境違法行為的懲處力度。把修復長江生態環境擺在壓倒性位置,切實保護和改善長江漁業水域環境。四是推動漁業法與水污染防治法、海洋環境保護法相銜接,處理好劃定漁業生產功能區、開發漁業資源、調整產業結構與生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上限和環境準入負面清單的關系,健全完善漁業生態環境保護制度措施。五是加強漁業對水域環境保護修復作用的研究,提高對漁業生態功能的科學認知,根據湖泊、水庫等大水面資源狀況、承載能力,因地制宜開展“人放天養”和環境友好型捕撈,調減公共自然水域投餌養殖,推動用水和養水相結合,發揮好漁業凈水保水的生態功能。

  (四)進一步提升捕撈規范管理水平

  貫徹落實好漁業法第22條至25條關于捕撈限額、捕撈許可、船舶檢驗登記、填寫漁撈日志等法律規定,提升對捕撈業的規范化管理水平。一是從投入管理和產出管理雙向發力推動落實捕撈限額制度。將嚴控船網工具指標、嚴格落實漁撈日志填報制度作為控制捕撈強度的重要手段。探索建立實施漁獲物合法性標簽制度,強化伏休期間違法漁獲物監管。對于符合船網工具控制指標的漁船轉讓,及時變更捕撈許可證登記,實現資源合理配置。二是嚴格審批發放捕撈許可證,全面清理沒有納入全國漁船數據庫統一管理的地方臨時證照漁船,將履行漁撈日志填報責任與捕撈許可證發放掛鉤,督促持證人嚴格按照規定的作業類型、場所、時限、漁具等進行捕撈作業。三是推動地方漁政部門強化依托港口監管,在漁港設立駐點監管機構并逐步推動全覆蓋。根據漁港分布、監管力量以及漁獲卸貨習慣,確定漁船停泊、漁獲物上岸的指定漁港,建立漁獲物定港申報上岸和漁獲物追溯管理制度。為漁船配備定位和身份識別設備,推動落實漁船進出港、人員隨船出港作業報告制度,提高漁船信息化管理水平。四是明確涉漁“三無”船舶認定標準,對涉漁“三無”船舶的所有人和船主應承擔的法律責任作出明確規范,賦予漁政監督執法部門清理取締涉漁“三無”船舶必要的行政強制和行政處罰手段。五是切實維護國家海洋漁業權益,積極參與雙邊多邊漁業條約、協定和標準規范的制定,加強入漁管理,依法處置在我國管轄海域發生的非法越界捕撈行為。

  (五)進一步鼓勵扶持遠洋漁業發展

  貫徹落實好漁業法第21條關于扶持遠洋捕撈業發展的法律規定,健全完善相關政策措施,落實控制近海、拓展外海、發展遠洋的海洋漁業生產方針。一是將推動遠洋捕撈業發展作為漁業捕撈結構調整和高質量發展的重要一極,不斷提升遠洋漁業設備水平,推動提高遠洋捕撈能力。二是將促進遠洋漁業發展與推動共建“一帶一路”統籌謀劃,對漁業企業在境外發展海水養殖給予必要扶持,對養殖國內市場短缺的優質水產品種,落實有關政策,適當減免產品運回國內時的關稅,探索實施目錄制管理。三是不斷提升遠洋漁業組織化程度,培育壯大行業龍頭企業,促進遠洋漁業捕撈、加工、流通等全產業鏈協調發展。四是積極參與國際漁業資源開發利用,深化雙邊多邊漁業合作,不斷發展壯大大洋性漁業,鞏固提高過洋性漁業,拓展遠洋漁業發展空間,提高遠洋捕撈規范化、精細化管理水平和履約盡責的能力。五是推動解決遠洋漁業企業外籍船員管理和使用問題,明確外籍船員在遠洋漁業項目批準外派人數中所占的比例,對于比例范圍內的外籍船員,允許其在履行必要手續后在國內指定港口出入境,在降低遠洋企業經營成本的同時,壓實企業管理責任,確保外籍船員按期離境。

  (六)進一步促進漁業資源永續利用

  貫徹落實好漁業法第28條至30條、第32條、第35條、第37條關于增殖漁業資源、保護水產種質資源、禁漁區和禁漁期監管、漁具網具管理、涉漁工程建設、珍貴瀕危野生動物保護等法律規定,加大資源養護力度,恢復漁業水域生產力,推動漁業資源永續利用。一是強化水產種質資源有效保護和合理利用,加強對水產種質資源的戰略研究,推動建立水產種質資源庫,系統普查、收集、保存、整理、鑒定和利用水產種質資源,規范水產種質資源保護區和原種場的建設和管理,加大對魚類產卵場、索餌場、越冬場和洄游通道的專門保護力度,提高增殖資源幼體成活率,支持科研機構和企業開展種質資源繁育創新。二是持續開展漁業可捕資源動態監測,加強對特定漁業品種資源量的調查評估,為科學實施捕撈限額制度提供支撐。嚴格控制捕撈漁船數量和功率,切實落實長江流域重點水域禁捕要求,主動壓減近海捕撈規模。嚴格執行相關規定,有針對性地提高對漁業資源破壞較大和對漁業水域生態環境破壞較重捕撈方式的漁業資源增殖保護費收取標準,按照取之于漁、用之于漁的原則將增殖保護費專門用于漁業資源養護。在鼓勵引導社會力量投入增殖放流的同時,規范管理社會放生行為,明確向開放性水域投放外來物種、雜交種等不符合生態安全要求的水生生物的法律責任。三是根據漁業資源狀況和魚類繁殖生長規律,科學設立禁漁期、禁漁區,鼓勵有條件的地方采取正向激勵的方式,對嚴格遵守伏休管理規定的漁民給予一定休漁補貼。細化各類漁業資源的幼魚可捕規格和具體比例,強化對幼魚濫捕、濫銷、濫用行為的監管。建立禁用漁具相關認定標準,將對資源破壞較大的漁具及時列入目錄管理;加強對漁具生產的源頭管控,督促生產廠商按照技術標準規范生產,實行實名制銷售;對攜帶破壞漁業資源的漁具作出禁止性規定。四是將漁業資源養護作為河流開發規劃的重要內容,加強大型水利工程建設對水域生產力影響的研究,規范港口碼頭、水運航道等涉漁工程建設管理,強化工程建設評估,明確資源損害賠償的計算方法和保護修復措施,降低對資源養護的負面影響。五是加強水生野生動物保護,推動建立生態環境、林草、漁業等部門協作配合的保護機制,有序推進珍貴瀕危物種資源調查、科學研究、人工繁育、增殖放流、救護救治、保護區建設等工作,加大對中華鱘等珍貴瀕危水生野生物種的保護和關鍵棲息生境的修復。六是明確海洋牧場的建設、經營、監管主體,推動系統規劃和合理布局,建議對資源養護型公益性海洋牧場減免收取海域使用金。積極推進山東現代化海洋牧場建設綜合試點,為全國海洋牧場建設積累可復制可推廣的經驗。七是推動行政執法和刑事司法緊密銜接,探索建立公安機關在辦理非法捕撈等破壞資源環境案件中的檢驗鑒定簡化程序。推動將公益訴訟作為漁業資源保護的途徑和手段,對非法捕撈破壞漁業資源、損害社會公共利益的違法行為提起公益訴訟,強化漁業資源養護的司法保護。

  (七)進一步推進漁業漁區全面發展

  貫徹落實好漁業法第27條關于漁港規劃建設的法律規定,并著眼于漁村振興、漁民富裕,著力推動漁業漁區全面協調發展。一是堅持建設與管理并舉推動漁港健康發展,對避風錨地、污染防治、漁政監管等漁港公益性設施建設給予支持,探索實施漁港建設PPP模式,通過優化政策供給引導社會資金投入漁港物資供應、船舶維修、水產加工、產品交易等經營性服務設施建設和管理,積極拓展漁港多種產業功能,通過漁港建設輻射帶動漁區小鎮和漁村發展。二是統籌推進漁村經濟社會發展。加快補齊漁村基礎設施建設和公共服務短板,創新漁業新產業新業態新模式,推動漁村一二三產業融合發展,夯實漁村全面振興的產業基礎。健全休閑漁業管理規范,完善垂釣和休閑漁船相關管理制度。明確漁業互助保險的法律地位,鼓勵有條件的地方提高水產養殖保險保費補貼力度,降低養殖成本,提高抗風險能力。三是確保漁民持續穩定增收。整合油價補貼中漁民轉產轉業專項轉移支付等資金渠道,開展針對退捕漁民的技能培訓、就業服務和創業扶持,確保上岸后有產業、能發展、穩得住。發揮漁村水域生態優勢和漁業文化傳承功能,支持退捕漁民在文旅觀光、休閑民宿、康體養生、生態養殖、公共服務等領域有序轉產轉業,確保減船不減產、轉業不失業。

  (八)進一步壓實漁業監督執法責任

  貫徹落實好漁業法第6條、第7條關于漁業監督管理實行統一領導、分級管理、各級漁業主管部門加強漁業監督執法等法律規定,嚴格落實漁業法第五章規定的各項法律責任,依法壓實相關部門的漁業監督執法責任。一是主動適應機構改革后部門職責的變化,突出綜合治理理念,針對漁業產業鏈發展的各個環節,明確漁政、漁港、海警、交通、環保、資源、市場等相關部門的監管職責。當前要特別推動漁政、海警實現常態化聯勤聯動聯合執法聯合懲戒,既要明確海警的執法職責和范圍,更要探索有利于海警落實監管責任的執法機制,推動線內線外執法高效銜接,確保海洋漁業監管全覆蓋、無盲區。二是從漁業公地特征和漁船流動作業的實際出發,完善區域性漁業監管執法體制機制。在海洋捕撈方面,推動建立沿海省份“一盤棋”的監管體系,開展區域性聯合執法;在內陸水域方面,探索建立跨省區的流域性監管模式,增強執法的統一性和有效性;發揮好省級漁政部門統籌協調作用,建立省際間執法聯查通報制度,提高執法效率。三是嚴格落實漁政監督執法屬地責任,進一步加強基層執法保障,加大執法船舶建造改造投入,推動現代化執法設施裝備的配備應用,依法賦予漁政執法部門采取查封、扣押、沒收漁船漁具、登臨檢查、停航調查等必要的強制手段,明確采取行政強制措施的適用情形。

  (九)進一步完善漁業法律制度規范

  抓緊修改漁業法,增加關于監督執法主體、種質資源保護、漁業水域生態環境修復、海洋漁業權益保護、海洋牧場建設、漁港經濟區和休閑漁業發展、養殖生產檔案、漁業安全生產、涉漁“三無”船舶管理、違禁漁具制造銷售、漁獲物監管等相關內容,加快推動漁業治理體系和治理能力實現現代化。要重點解決違法行為法律責任偏窄偏輕、責任認定模糊、處罰可操作性差等問題,充實責任類型、提高處罰標準、完善懲戒措施,明確禁用漁具、捕撈方式以及情節嚴重情形的適用標準,有效發揮法律震懾力,增強法律的可執行性、可操作性。建議將漁業法修改列入全國人大常委會2020年立法工作計劃,加快修改進程,待漁業法修改后及時完善實施細則等配套法規規章,為進一步推動現代漁業實現高質量發展提供更強有力的法治保障。

  漁業法是實現依法治漁、依法興漁的基本制度遵循,我們要以此次執法檢查為契機,通過加強對漁業法實施和制度執行情況的監督,切實增強法律制度的執行力,推動漁業高質量發展,提高現代漁業治理能力和水平。

 

編輯:黃姍 訪問人次:2434 關鍵字:漁業法,實施,  >> 更多資訊進入水產新聞網
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